新型城鎮(zhèn)化牽涉農(nóng)民工、留守兒童、棚戶區(qū)改造、特色小鎮(zhèn)、海綿城市等，有諸多群體利益有待改善、諸多領(lǐng)域需要加強(qiáng)投入。

錢從哪來呢？國家發(fā)改委副主任胡祖才今年1月份在國新辦發(fā)布會(huì)上表示，戶籍人口城鎮(zhèn)化率提高不快的原因可歸納為“兩個(gè)積極性”不高，其中之一就是地方政府積極性不高，因?yàn)橐�增加�?cái)力投入。

2015年我國一般公共預(yù)算收入同口徑僅增長(zhǎng)5.8%，今年財(cái)政收支矛盾仍將繼續(xù)加大。為了適應(yīng)這種形勢(shì)，2016年全國財(cái)政支出加大結(jié)構(gòu)調(diào)整，一些標(biāo)準(zhǔn)過高、難以持續(xù)的支出將被調(diào)減。今年養(yǎng)老金預(yù)期漲幅為6.5%，首次低于10%，原因之一就是考慮了財(cái)政可承受力。

人的城鎮(zhèn)化需要更多公共服務(wù)，也需要配套基礎(chǔ)設(shè)施、住房等跟進(jìn)。今年政府工作報(bào)告指出，要深化投融資體制改革，專項(xiàng)建設(shè)基金、地方投融資平臺(tái)市場(chǎng)化融資、PPP等都在其列。

3月9日，重慶市市長(zhǎng)黃奇帆在小組討論時(shí)表示，政府要進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，但要把政府大包大攬、政府預(yù)算或直接借債的模式，調(diào)整為PPP，讓國內(nèi)外投資者參與進(jìn)來，讓政府財(cái)力更多投入公共服務(wù)。

公共服務(wù)資金缺口待解

政府工作報(bào)告顯示，深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，2016年要重點(diǎn)抓好三項(xiàng)工作，包括加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化、推進(jìn)城鎮(zhèn)保障性安居工程建設(shè)和房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩(wěn)健康發(fā)展、加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理。

為推進(jìn)“農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”，政府工作報(bào)告也列出了改革清單。如，放寬城鎮(zhèn)落戶條件，建立健全“人地錢”掛鉤政策；通過居住證制度，使未落戶的城鎮(zhèn)常住人口依法享有居住地義務(wù)教育、就業(yè)、醫(yī)療等基本公共服務(wù)；發(fā)展中西部地區(qū)中小城市和小城鎮(zhèn)，讓更多的農(nóng)民工就近就業(yè)創(chuàng)業(yè)，掙錢顧家兩不誤等。

2015年，我國常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到56.1%，但戶籍人口城鎮(zhèn)化率還比較低，兩者差距比以前有所擴(kuò)大。非戶籍常住人口，在就業(yè)、教育、醫(yī)療、住房、養(yǎng)老等方面，無法享有和城鎮(zhèn)戶籍人口同等的權(quán)利和公共服務(wù)，這一直為外界所詬病。

《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020）》指出，到2020年戶籍人口城鎮(zhèn)化率要達(dá)到45%，常住人口城鎮(zhèn)化率60%左右。

胡祖才表示，到2020年戶籍人口城鎮(zhèn)化率要達(dá)到45%，需要付出巨大努力。戶籍人口城鎮(zhèn)化率提高不快的原因很多，可以歸納為“兩個(gè)積極性”不很高，一是地方政府積極性不是很高，因?yàn)橐�增加一些投入。二是農(nóng)民也有擔(dān)憂，也存在積極性不高的現(xiàn)象。

地方政府積極性不高，在于這些公共服務(wù)都是有財(cái)力成本的。中國社科院發(fā)布的《中國城市發(fā)展報(bào)告》指出，每位農(nóng)民工市民化的公共成本為13.1萬元。其中包括一次性支付的隨遷子女教育成本約1.4萬元，保障性住房成本1.2萬元，長(zhǎng)期（平均44年，年均投入2400元）投入社保支出約10.6萬元。

江蘇省蘇南一些市縣測(cè)算，享受最基本的、同口徑的當(dāng)?shù)厥忻裢�等�?quán)益，財(cái)政負(fù)擔(dān)的人均成本為3萬-4萬元。

江蘇財(cái)政廳財(cái)政科學(xué)研究所所長(zhǎng)李豫平對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，近幾年江蘇城鎮(zhèn)化步調(diào)有所放慢，原因之一在于江蘇地方財(cái)力有限，而且還背負(fù)著較沉重的債務(wù)壓力。

而“人地錢”掛鉤政策，通過加大財(cái)力轉(zhuǎn)移支付，以及更多土地指標(biāo)，旨在給流動(dòng)人口涌入地政府多一些正向激勵(lì)。

預(yù)算報(bào)告草案顯示，2016年中央加大了對(duì)地方均衡性轉(zhuǎn)移支付的力度，均衡性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模達(dá)到2萬億，同比增長(zhǎng)10.2%，主要用于地方減收增支壓力。而與此相關(guān)的財(cái)稅改革，財(cái)政部表示2016年將健全財(cái)政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機(jī)制。

棚戶區(qū)改造多渠道籌資

除了公共服務(wù)，2016年城鎮(zhèn)化推進(jìn)的另外兩項(xiàng)重點(diǎn)工作，多跟投資項(xiàng)目有關(guān)，包括保障性住房、房地產(chǎn)、城建配套、地下管廊、基礎(chǔ)設(shè)施等。

政府工作報(bào)告指出，2016年棚戶區(qū)住房改造600萬套，提高棚改貨幣化安置比例；完善支持居民住房合理消費(fèi)的稅收、信貸政策，住房剛性需求和改善性需求，因城施策化解房地產(chǎn)庫存；建立租購并舉的住房制度，把符合條件的外來人口逐步納入公租房供應(yīng)范圍；開工建設(shè)城市地下綜合管廊2000公里以上等。

財(cái)政方面也給予支持。2016年中央補(bǔ)助城鎮(zhèn)保障性安居工程專項(xiàng)資金擬安排1218億元，增長(zhǎng)0.8%。財(cái)政部表示，將繼續(xù)開展運(yùn)用PPP模式投資建設(shè)和運(yùn)營管理公共租賃住房試點(diǎn)，落實(shí)棚戶區(qū)改造稅費(fèi)優(yōu)惠政策和貸款貼息政策，積極推進(jìn)棚改貨幣化安置和政府購買棚改服務(wù)。全年計(jì)劃棚戶區(qū)改造開工600萬套，農(nóng)村危房改造314萬戶。

全國政協(xié)委員、國開行原監(jiān)事長(zhǎng)姚中民在3月5日小組討論上表示，“十三五”規(guī)劃提出要落實(shí)棚戶區(qū)改造2000萬套，按照50塊錢一套的標(biāo)準(zhǔn)，投資總額就是10萬億，投資拉動(dòng)很大。棚戶區(qū)改造現(xiàn)在碰到問題，就在于資金籌措難度很大，過去國家給錢，今年明年資金靠市場(chǎng)化操作，成本要加高。

有東部省份地級(jí)市投資平臺(tái)負(fù)責(zé)人對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，國開行雖有專門支持棚戶區(qū)改造的貸款支持，但相比地方繁重的保障房建設(shè)任務(wù)，資金仍然不夠，怎么融到成本較低的資金是個(gè)問題。

除了PPP，我國政府2015年還推出了“專項(xiàng)建設(shè)資金”。由國家開發(fā)銀行和農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行向郵政儲(chǔ)蓄銀行定向發(fā)行長(zhǎng)期專項(xiàng)建設(shè)債券，以此建立專項(xiàng)基金。基金可用作項(xiàng)目資本金，或進(jìn)行股權(quán)投資，期限長(zhǎng)、利率低，2015年基金規(guī)模為8000億元。

發(fā)改委固定資產(chǎn)投資司司長(zhǎng)許昆林表示，專項(xiàng)建設(shè)基金將主要用于地鐵、水利、農(nóng)村電網(wǎng)改造、寬帶鄉(xiāng)村、棚戶區(qū)改造等資金規(guī)模大、建設(shè)時(shí)間長(zhǎng)、回報(bào)率較低、回收周期長(zhǎng)，政府無力包辦，社會(huì)、企業(yè)投資積極性不高的公用設(shè)施或具有一定公益性的領(lǐng)域。

3月6日，國家發(fā)改委主任徐紹史表示，專項(xiàng)建設(shè)基金是投資當(dāng)中的一項(xiàng)新政策，要進(jìn)一步用好這個(gè)政策工具。姚中民表示，2016年專項(xiàng)建設(shè)基金規(guī)�？赡芊�一番，達(dá)到1.6萬億。

政府工作報(bào)告指出，我國基礎(chǔ)設(shè)施和民生領(lǐng)域有許多短板，產(chǎn)業(yè)亟需改造升級(jí)，有效投資仍有很大空間。要深化投融資體制改革，繼續(xù)以市場(chǎng)化方式籌集專項(xiàng)建設(shè)基金，推動(dòng)地方融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型改制進(jìn)行市場(chǎng)化融資，探索基礎(chǔ)設(shè)施等資產(chǎn)證券化，擴(kuò)大債券融資規(guī)模。完善政府和社會(huì)資本合作模式，用好1800億元引導(dǎo)基金，依法嚴(yán)格履行合同，充分激發(fā)社會(huì)資本參與熱情。

PPP機(jī)制有待改善

基建投資似乎有頗多融資手段，除了財(cái)政，還可加大政策性金融投入力度，還有PPP。其實(shí)，公共服務(wù)領(lǐng)域的投入，也可通過PPP。

2014年江蘇財(cái)政廳的一份調(diào)研報(bào)告指出，針對(duì)城鎮(zhèn)化過程中，人口在城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間大規(guī)模流動(dòng)引發(fā)的公共服務(wù)提供規(guī)模的不確定性，教育、醫(yī)療、環(huán)境、文化等領(lǐng)域更應(yīng)該綜合利用公私合作（PPP）、政府購買服務(wù)以及政府只需監(jiān)管多種手段混合提供。

從2015年開始，中央政府層面極力推廣PPP模式，除了能源、交通運(yùn)輸、水利等項(xiàng)目之外，醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化等公共服務(wù)領(lǐng)域，也鼓勵(lì)盡量多地采用PPP。

全國人大代表、中國華融董事長(zhǎng)賴小民議案指出，PPP項(xiàng)目領(lǐng)域分布失衡，絕大多數(shù)仍是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，公共服務(wù)領(lǐng)域的項(xiàng)目比例相對(duì)較低。

經(jīng)過多部門推廣，PPP已經(jīng)取得一定成效，但仍存在不少問題，關(guān)于PPP的兩會(huì)提案和議案也不少。

民進(jìn)中央提案指出，在PPP實(shí)踐中，地方政府普遍存在“甩包袱”的思想，把提供合格產(chǎn)品與服務(wù)的責(zé)任轉(zhuǎn)移給企業(yè)，急于擺脫政府自身的責(zé)任與義務(wù)。地方政府只關(guān)注PPP的引資功能，但在如何平衡合作方利益，保護(hù)公眾利益等方面卻考慮不夠。建議通過全過程陽光、規(guī)范運(yùn)作，完善投資回報(bào)機(jī)制，明晰項(xiàng)目監(jiān)管職責(zé)等，促進(jìn)PPP更好應(yīng)用。